从2000年至今，电信监管已经走过7个年头，中国政府通过一系列改革措施，不断完善监管制度，推动了电信业的健康发展。

引言

自从上世纪九十年代开始，中国电信业取得令世人瞩目的成就。电信业曾经是国民经济发展的制约因素，短短几年就成为国民经济的重要支柱产业之一。辉煌成就的取得不仅仅依靠电信企业的努力，更重要的是，中国政府通过一系列改革措施，不断完善监管制度，推动了电信业的健康发展。

笔者认为，2000年1月中国电信集团公司的挂牌成立具有十分重要的代表意义。那一刻标志着，电信改革中政企分开的重要目标已经实现，新的管理体制已经建立，关系电信业改革与发展的一系列新思路即将全面实施。从2000年至今，电信监管已经走过7个年头。

电信监管的“里程碑”

早在1994年，中国电信市场拉开了以打破垄断、建立竞争机制为主导的电信改革。中国联合通信公司的成立成为标志性事件。1998年以前的这一阶段，通过邮电部对全国的邮政和电信实施管理，电信管理体制的特点是管理机构“政企合一”，各级邮电管理局既实施行政管理，又经营邮电业务。因此，联通的成立给现代意义上的电信监管体制拉开了序幕。

1998年，信息产业部成立。电信改革的思路更加明晰，就是要建立电信竞争体制为主导，采取一系列鼓励竞争的改革措施，包括邮电分营、政企分开、引入竞争等。

2000年，《电信条例》发布后，各省、自治区、直辖市通信管理局相继成立。在信息产业部的领导下，地方通信管理局对本行政区域内的电信业实施监管职能。在这种垂直集中统一的电信监管体制中，地方政府与通信管理局之间没有直接的领导关系，各地通信管理局更类似于信息产业部的派出机构。这一阶段，电信监管机构已基本实现“政企分离”，我国开始形成现代意义上的电信监管体制。

2001年12月，我国正式加入世界贸易组织，签订了议定书和有关法律文件，其中包括承诺开放电信服务业的文件。为适应这一改革开放形势，我国在加大电信改革的同时，加快了《电信法》的立法进程。

2003年，国资委的成立标志着电信企业管理监督职能与电信管制职能的分离，信息产业部的主要职能变为电信管制和市场发展。这一时期，电信监管工作的重心从打破垄断、引入竞争机制逐步向优化市场结构、规范市场行为、提高管制效率方面转变。从那时起，我国电信监管和运营体系正式确立，并沿用至今。

电信监管取得丰硕成果

7年来，中国电信行业翻天覆地的管制改革迈出了三大步。

一、基本形成依法监督的管制体系

从1998年信息产业部成立，邮电分营，建立全国性的监管机构，到2000年中国电信集团公司挂牌成立，政企分开已经完成，基本形成独立的电信监管机构和竞争性的市场体系。2000年，国务院颁布《中华人民共和国电信条例》以法律法规的形式，规范市场竞争环境，建立透明的监管机制，有力地促进了电信行业的快速健康发展。

二、引入竞争者，形成多家竞争的市场格局

通过拆分重组，降低市场准入审批，强制互联互通等手段，我国已经形成了在主要基础业务领域拥有两家甚至多家竞争的局面。到2002年，形成中国电信、中国移动、中国联通、中国网通、中国铁通和中国卫通六家运营商参与的市场竞争格局。其中，固定电话领域主要是中国电信和中国网通分治，移动电话则是中国移动和中国联通双寡头垄断，长途和数据业务竞争最为激烈，六家企业都在提供长途电话业务。

三、电信资费价格实现放松管制

电信资费的放松管制是我国电信管制改革的一项基本内容。电信企业的市场竞争为放松管制创造了条件。在基础电信领域，通信方式的不同导致了非常明显地替代效应。在市话网络中，移动通信的发展为放松电信资费管制奠定了基础，基础运营商通过套餐定价降低了通信资费。通信技术的不同也导致了异质竞争。在长话通信中，IP电话的兴起加速了资费的下降。

《电信条例》明确规定，我国电信资费实行政府定价、政府指导定价和市场定价三种形式。通过资费体制改革，电信资费从最初严格的政府定价、新老企业的不对称价格管制，到初步允许企业制定套餐定价。现在客观上形成了政府定价和指导价并存的状况。增值业务的资费已经基本实现了市场调节。

电信监管面临的主要问题

尽管总体上看，近年来我国的电信体制改革取得了较大成果，促进了电信业的快速发展，但由于国情和政治经济管理体制等原因，与发达国家相比，中国电信市场有效竞争的市场格局和独立专业的电信管理机构并未真正建立起来。

目前，我国6家基础电信运营商实力相差悬殊，最大的中国移动和最小的中国卫通相差几个数量级。而且，从各具体业务市场看，由于受到牌照限制影响，每个业务市场内竞争主体数量偏少，市场集中度偏高，仍然保持寡头垄断格局，不能形成充分的竞争。今年，两家固网运营商签订了饱受质疑的“规范竞争协议”，但是这种现象从另一个角度反映出，政府监管部门如何制定符合行业发展规律的政策以正确引导市场竞争的问题。

在突破“最后一公里”瓶颈方面，电信管制机构仍需要制定新的政策。2002年，固定电话领域南北拆分后，政府期待运用竞争机制促进固定电话的大力发展，但是双方虽然互相渗透，始终没有形成有效的竞争。对于监管政策的制定者来讲，在对新进入的运营商数量进行严格控制的前提下，需要解决的是如何防止过度竞争导致盲目重复建设和资源浪费。

在市场准入和竞争结构方面，应该说，市场机制的引导远比政府宏观调控更加有效。在固定业务缺乏明显增长点却又面临增长性良好的移动业务的替代竞争情况下，仍然强调政府主导，强行实施分业经营，没有形成更加有效的竞争格局，由此影响市场竞争效果和资源的合理有效配置。因此，在基础电信领域应以3G牌照的发放为契机，既为转型期的中国电信业创造新的增长点和更大的发展空间，也借此改变现有的分业经营模式和不均衡竞争的运营体制，尽快形成几大全业务公司相对平等的竞争的市场格局。

在增值业务领域，还需简化和完善许可证管制，尽量以登记备案和事后监管为主要手段，进一步简化许可程序和条件，充分发挥竞争效率；还需制定出台诸如号码可携带、网间结算、平等接入等促进竞争的管制政策，以利于资源共享和有效竞争，避免政府干预导致的消极作用。

在依法治理方面，曾被大家寄予厚望的《电信法》草案正在国务院进行审议，但是具体审议通过的时间很难以确定。目前各方面对于《电信法》草案，仍然有许多不同意见。我国究竟应当设定什么样的电信监管体制，也尚未定论。